從新《食品安全法》看檢驗檢疫職能轉變

簡政放權，轉變政府職能，是黨中央、國務院的一項重大舉措。如何在依法改革中實現簡政放權，在放管結合中實現職能轉變是一項大課題。

新《食品安全法》（以下簡稱“新法”）于今年4月24日修訂完成，并于10月1日起正式實行。相比舊《食品安全法》（以下簡稱“舊法”）有巨大改動，一是明確了進口食品的法律責任。明確了檢驗檢疫承擔監管職能，企業承擔主體責任（第91、94條）。此外還明確了檢驗檢疫評估國外官方體系的職能（第101條）。二是進出口檢驗要求的轉變。舊法中“檢驗合格才能通關”的法條徹底重寫，改為進口食品“依法檢驗合格”，出口食品“監督管理”（第92條第2款，第99條）。三是強化了食品安全信息管理。細化了檢驗檢疫對食品安全信息收集的范圍（第100條），加強了信息溝通的機制（第93條第2款，第95條）。

本文以新法對監督管理職能的明確，及對進口食品檢驗要求的轉變為切入點，對檢驗檢疫機構如何在進口食品檢驗工作中轉變職能，做一個合格的“裁判員”進行思考和探討。

監督管理，就是做“裁判員”

新法新增法條明確規定，對進出口食品安全，檢驗檢疫部門履行“監督管理”職能，這為檢驗檢疫職能轉變指明了方向。

監督管理就是做“裁判員”。國務院總理李克強多次強調，政府要簡政放權，做好裁判員，不要老想當運動員。市場中，企業是“運動員”，檢驗檢疫是其中一個“裁判員”，產品質量就是“球”。檢驗檢疫的監管職責，就是在球出界時，吹響哨聲，并對運動員作出判罰。但現在的情況是，這個裁判員一邊吹哨，還要一邊護著球不讓它出界。其后果是，出了力還不討好，甚至當球最終出界時，他還要承擔“護球不力”的責罰。

做“裁判員”就不能做“運動員”

職能轉變的核心，是檢驗模式的改革。舊法中“檢驗合格才能通關”的模式，是檢驗檢疫成為“運動員”的原因，也是工作風險和廉政風險的主要來源。一是扣留是對國際貿易的物流環節的行政干預。舊法要求是扣留檢驗，其結果是，檢驗成為外貿活動中的一環，在食品檢驗，檢驗甚至成為貨物通關的限速環節。檢驗檢疫機構成了實際的“運動員”。企業為了減少成本，傾向于尋找把關更松的口岸，或行賄。前者凸顯了工作風險，后者增加了廉政風險。二是“合格”沒有定義，責任邊界不明。舊法中沒有明確“檢驗合格”的依據，這意味著進口食品通關后，發生的任何問題，檢驗檢疫部門都要承擔責任。

新法為檢驗模式改革提供上位法支撐。一是新法重寫了“合格后才能通關”的要求，為檢驗模式的改革掃清了上位法的障礙。舊法中進口食品“檢驗合格才能通關”的要求，是檢驗檢疫機構對進口食品不得不實行檢驗模式的原因。為了促進外貿，各局創新舉措，比如通過先通關，存入“指定庫”，檢驗合格后再放行的方式。這種做法，減少了貨物滯港的成本，但實際上并不符合上位法“檢驗合格才能通關”的要求，本質上還是檢驗模式。二是新法明確了“檢驗合格”的依據，劃清了檢驗檢疫機構的責任邊界。新法中明確了“檢驗合格”的依據，如果進口食品出現質量問題，只要檢驗檢疫依法履職，即可免于承擔責任。依據的明確，使檢驗檢疫從原先的“無限責任”轉成了“有限責任”。責任邊界的劃清，為檢驗模式改革劃定了范圍。

進口食品檢驗模式改革的出路在3項轉變。一是檢驗，從對產品集的合格判定，轉向對生產企業管理體系有效性的驗證。這樣才能實現真正意義上的“事前監管”。產品質量是企業生產出來的，而不是檢驗出來的。檢驗，是對生產企業管理體系有效性的驗證。這實質上是將監管延伸到國外，延伸到生產環節。總局對國外生產企業管理體系的評估，不再單單是準入門檻，而成了監管體系的一個重要組成部分。此外，對特定有毒有害物質的檢驗也是對國外官方防控體系有效性的驗證。二是合格判定，從樣品合格，轉向企業合格。這樣才能徹底實現檢驗模式的改革。當合格判定，是基于來源國家持續有效的官方防控體系，基于生產企業持續有效的質量管理體系，基于國內外貿易商的高度誠信，直通放行才成為可能。這比傳統的扣留檢驗模式，更科學，更可控，更可以持續改進。三是監管的方式，從“護球”轉為“吹哨”。這樣才算完成真正的職能轉變。檢驗模式的改革，使得檢驗檢疫機構不再干預貿易環節，不再承擔產品質量問題的直接責任，只作為第三方，對市場中的企業的違規行為進行判罰。防賊變成捉賊，檢驗檢疫的監管職責更加明晰，工作成效更易體現，企業的責任主體地位也更加明確。其他部門對市場監管的結果即“事后監管”，成為監管鏈的有機組成部分。

做“裁判員”就不能做“教練員”

政府提供服務，要依法而為。職權有邊界，因此政府服務也有邊界。越界服務，即是越權。

法律條文明確了檢驗檢疫承擔監管職責，而企業承擔主體責任。但是在實際操作中，卻因為政府服務的邊界不清，政府部門很容易越權，成為“教練員”。以預包裝食品標簽為例，企業為了確保其進口預包裝食品標簽合格，最經濟的途徑是直接咨詢檢驗檢疫機構，獲得肯定的答復后再加貼。檢驗檢疫機構為了促進外貿，會不厭其煩地指導企業。最終的結果常是，標簽的有效性工作，幾乎成了檢驗檢疫“包辦”的活。檢驗檢疫機構既是“裁判員”，又是“教練員”，存在工作和廉政雙重風險。

解決的方法是須明確政府服務的邊界，將部分服務外包給市場完成。即政府牢守“裁判員”底線，將咨詢指導的服務交由“教練員”完成。比如預包裝食品標簽的監管中，政府將相關法律法規進行公示，但在操作層面的咨詢，外包給市場完成。市場上咨詢企業提供的是有償服務，且自由競爭，這使企業有動力提升服務質量。檢驗檢疫只負責規則的發布和解讀，必要時對咨詢企業進行培訓。