全國檢驗檢測認證機構(gòu)整合工作原則權(quán)威解讀

大力推進一批檢驗檢測認證機構(gòu)做強做大

——全國檢驗檢測認證機構(gòu)整合工作原則權(quán)威解讀

編者按

    今年2月26日，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦質(zhì)檢總局關(guān)于整合檢驗檢測認證機構(gòu)實施意見的通知》（國辦發(fā)〔2014〕8號）正式印發(fā)，對檢驗檢測認證機構(gòu)整合工作進行了部署和安排。
文件明確了檢驗檢測認證機構(gòu)整合工作的重要性和緊迫性，要求各地區(qū)、各部門把這項工作放在突出位置，加大工作力度，推動檢驗檢測認證高技術(shù)服務業(yè)快速發(fā)展，為加快經(jīng)濟發(fā)展方式、促進提質(zhì)增效升級提供有力支撐。
    4月10日，中央編辦、質(zhì)檢總局在北京組織召開了整合檢驗檢測認證機構(gòu)工作座談會，
整合檢驗檢測認證機構(gòu)工作組組長、中央編辦副主任張崇和，從充分認識整合工作的重要意義、進行整合工作需要把握的原則，以及各相關(guān)部門如何組織和安排整合工作3個方面，對整合工作做了詳細解讀。整合檢驗檢測認證機構(gòu)工作組組長、質(zhì)檢總局副局長、國家認監(jiān)委主任孫大偉從轉(zhuǎn)變思想觀念、推進法律法規(guī)立改廢、完善配套政策和明確發(fā)展路徑4個方面進行了闡述。
目前，這項工作即將深入展開，各相關(guān)方面都非常希望掌握、吃透上級精神。在質(zhì)檢總局科技司、國家認監(jiān)委的支持和幫助下，本報對這兩個重要講話進行了編輯整理，希望對相關(guān)部門開展整合工作有所幫助。

堅定不移推進改革 促進行業(yè)做強做大

整合檢驗檢測認證機構(gòu)工作組組長、中央編辦副主任 張崇和

中檢集團滿洲里公司一線員工在液體換裝現(xiàn)場開展檢驗工作。

意義重大——
整合勢在必行
整合檢驗檢測認證機構(gòu)是國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的一項重要任務。

     黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，整合一批業(yè)務相同或相近的檢驗、檢測、認證機構(gòu)。國務院辦公廳關(guān)于實施《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務分工的通知（國辦發(fā)〔2013〕22號）將這項工作列為一項重點任務，明確由中央編辦、質(zhì)檢總局會同有關(guān)部門負責，2013年到2015年按年度分三批完成。今年2月，國務院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于整合檢驗檢測認證機構(gòu)的實施意見》（國辦發(fā)〔2014〕8號），對10個重點部門23個相關(guān)部門，進一步明確了6個方面19項推進整合的任務。這是國務院新一屆政府在新時期作出的一大決策，也是轉(zhuǎn)變政府職能，推進政事分開、事企分開、管辦分離的一大舉措。

      目前，我國檢驗檢測認證機構(gòu)既有為機關(guān)提供技術(shù)支撐的，也有開展經(jīng)營性業(yè)務的，普遍存在政事不分、事企不分、定位不清等問題。類似的情況表明，政府既在監(jiān)管又在舉辦，舉辦的事業(yè)大部分面向社會開展經(jīng)營性業(yè)務，需要政府轉(zhuǎn)變職能。

      整合檢驗檢測認證機構(gòu)是做強做大檢驗檢測認證行業(yè)的客觀要求。

      當前，我國經(jīng)濟正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期、刺激政策消化期，呈現(xiàn)出典型的“三期疊加”格局，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展的任務十分艱巨，必須加快發(fā)展服務業(yè)特別是高技術(shù)服務業(yè)。

      檢驗檢測認證屬于高技術(shù)服務業(yè)，其大力發(fā)展對于推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進產(chǎn)業(yè)升級具有重要作用。目前，我國共有檢驗檢測認證機構(gòu)2.6萬多家，普遍規(guī)模較小，布局結(jié)構(gòu)分散，檢測品種單一，重復建設嚴重，不少機構(gòu)重復檢測、結(jié)果不互認，“小、散、亂”現(xiàn)象比較明顯。有的部門直屬檢驗檢測認證機構(gòu)就有70多家；有的地方同樣是對水的檢測，環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、食藥、國土、住建等部門均承擔了檢測職責，這是典型的“九龍測水”。類似狀況迫切需要通過整合，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮規(guī)模效應，做強做大檢驗檢測認證行業(yè)。
目前，我國已經(jīng)有一些地方進行了積極探索，取得了明顯成效。廣東省國資委整合系統(tǒng)內(nèi)15個檢驗檢測機構(gòu)，交由廣業(yè)公司管理，形成了總資產(chǎn)7.83億元、從業(yè)人員1500多名的檢驗檢測集團，規(guī)模效益明顯增強。2005年，上海市合并機電技術(shù)、電子儀表標準計量方面的6家檢驗檢測機構(gòu)，檢測項目由當年的2500多項拓展到目前的4300項，涉及近8000項標準，檢測品種明顯增多。
整合檢驗檢測認證機構(gòu)是檢驗檢測認證機構(gòu)參與國際競爭的戰(zhàn)略需要。

     近年來，隨著我國對外開放的不斷擴大，跨國檢驗檢測認證機構(gòu)快速進入，已經(jīng)占據(jù)我國市場份額的25%，外資機構(gòu)數(shù)只占我國機構(gòu)數(shù)的0.5%。這些跨國公司都是第三方檢驗檢測機構(gòu)，他們效率高、效益好、實力強。瑞士通用公證行（SGS）在中國大陸只有50個實驗室、9000名員工，年收入達40多億元。我國省以下質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)檢驗檢測機構(gòu)2700多個、人員9萬多名，年收入只有200多億元。同時，目前我國還沒有國際公認的第三方檢驗檢測機構(gòu)，很少 “走出去”打開國際市場。如果不盡快優(yōu)化整合，提升綜合競爭力，不僅難以滿足國內(nèi)發(fā)展要求，也難以適應國際發(fā)展趨勢，還有被“洋檢測”沖跨的危險。

大力推進——
突出重點，創(chuàng)新體制機制
     國辦8號文件強調(diào)整合工作的總體任務是，堅持政事分開、事企分開和管辦分離，進一步理順政府與市場的關(guān)系，科學界定國有檢驗檢測認證機構(gòu)功能定位，大力推進整合，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新體制機制，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。整合的基本原則，一是統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，減少重復建設，實現(xiàn)信息共享、結(jié)果互認；二是政府引導、市場驅(qū)動，加大政府購買服務力度，鼓勵社會力量參與；三是積極穩(wěn)妥、分步實施，確保平穩(wěn)過渡；四是分業(yè)推進、分級負責。
為此，需要著重把握以下4個方面：
大力推進部門內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)整合。
     這是整合工作的重中之重，也是2014年工作的中心任務。從中央一級來看，部門內(nèi)整合的空間相對較大。推進部門內(nèi)整合，關(guān)鍵要抓好4件事：
一是深入調(diào)查摸清家底。摸清現(xiàn)有機構(gòu)底數(shù)，摸清業(yè)務門類、人員編制、資產(chǎn)負債、財務狀況等，細致梳理、深入分析，對職能萎縮、規(guī)模較小、不符合發(fā)展需要的可予以撤銷，對業(yè)務相同相近的明確整合方向。
      二是結(jié)合分類明確定位。這次整合的重點是事業(yè)性質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)，可以結(jié)合事業(yè)單位分類工作，進一步明確功能定位。對于僅為機關(guān)履行行政職能提供支持保障或完全從事公益性檢測、不面向社會提供有償服務的，可劃入公益一類；對于既為機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督提供技術(shù)支撐，又面向社會開展有償服務的，應劃入公益二類；對于主要從事經(jīng)營性檢驗檢測服務的，應直接劃入經(jīng)營類。
      三是多種方式推進整合。各部門所屬的檢驗檢測機構(gòu)情況不一，有的是獨立法人，有的是非獨立法人；有的規(guī)模大，有的規(guī)模小；有的主業(yè)是檢驗檢測，有的檢驗檢測只占一小部分。研究制定整合方案時，應區(qū)別情況、因地制宜，多種方式推進整合。機構(gòu)能整合的，盡可能整合機構(gòu)。機構(gòu)難以整合的，可分解職能、整合業(yè)務，相應劃轉(zhuǎn)人員編制和設備設施等。同時，各部門也可探索其他合適的整合方式。
      四是釋放活力轉(zhuǎn)企改制。在生產(chǎn)經(jīng)營類檢驗檢測機構(gòu)整合中，要堅持市場化改革方向，落實企業(yè)自主權(quán)，增強生機活力，充分發(fā)揮資產(chǎn)紐帶作用，發(fā)揮市場配置資源的決定作用，多種途徑加快轉(zhuǎn)企改制步伐。對于主要從事經(jīng)營業(yè)務的，具備條件的檢驗檢測機構(gòu)，在整合的同時，可同步推進轉(zhuǎn)企改制。對于與國有企業(yè)業(yè)務聯(lián)系緊密的，可考慮并入國有企業(yè)。對于完全市場化的競爭性行業(yè)，與公有制企業(yè)或非公有制企業(yè)業(yè)務相同相近的，可通過并購、重組等方式進行整合，也可探索國有資本退出，但要注意防止國有資產(chǎn)流失。
此外，有些部門還要研究制定系統(tǒng)內(nèi)整合方案，應按照便民高效、服務可及的要求，統(tǒng)籌考慮、合理布局，盡量做到“同地同檢”。國辦8號文提出，對于出入境檢驗檢疫系統(tǒng)，同一區(qū)域內(nèi)的機構(gòu)要實行綜合設置。落實這一要求，首先要對同一城市的檢測機構(gòu)綜合設置，其次可按直屬局綜合設置，在此基礎上進一步擴大整合區(qū)域和范圍。
大力推進跨部門、跨行業(yè)整合。
      國辦8號文件提出，對事關(guān)國計民生、分屬于不同部門的相同產(chǎn)品的檢驗檢測認證職能進行整合；鼓勵條件成熟的領域或產(chǎn)品開展跨部門、跨行業(yè)、跨層級的整合。這是整合的難點，是亮點，做好了也是打破部門所有格局，解決重復建設、重復檢測的“釜底抽薪”之舉。
     2011年，遼寧省莊河市整合農(nóng)發(fā)局、糧食局、海洋漁業(yè)局、衛(wèi)生局、食藥局、工商局、質(zhì)監(jiān)局7個部門所屬8個檢測機構(gòu)的食品檢驗檢測職能，成立莊河市食品檢驗檢測中心，政府撥款降低40%，檢測水平和收入大幅提升，充分發(fā)揮了全市檢測龍頭作用，業(yè)務逐漸輻射周邊地區(qū)。上海市投入近50億元，將計量測試技術(shù)研究院、測試中心、食品藥品檢驗所、食品藥品包裝材料測試所等整合成為上海市檢測中心，強化了為政府依法行政提供技術(shù)支持和為社會提供公共服務兩大職責。目前該中心已集中辦公，建立了理事會，由上海市副秘書長分管。
中央級機構(gòu)在這方面也有一定余地。交通運輸部中國船級社和農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶檢驗局，都定位在船舶檢驗，只是船型不同，如果能夠整合起來，有利于資源共享、做強做大。國資委所屬16家檢驗檢測認證機構(gòu)，分別由機械、輕工、紡織、商業(yè)、建材等8個協(xié)會代管，可結(jié)合行業(yè)協(xié)會脫鉤工作推進整合，有的可并入其他相關(guān)部門的同類機構(gòu)，有的可直接并入相關(guān)國有企業(yè)。
大力推進跨地區(qū)、跨層級整合。
      這是檢驗檢測認證行業(yè)做強做大的根本出路，有利于打破地方分割，提高資源配置效率，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的檢驗檢測認證市場體系。在這方面，雖然國辦8號文件主要是對地方提出了明確要求，但與國務院有關(guān)部門的整合工作仍然關(guān)系密切。質(zhì)檢總局擬開展特種設備行業(yè)檢驗檢測機構(gòu)縱向整合試點，推進全國范圍內(nèi)以資產(chǎn)為紐帶的整合，建立專業(yè)檢驗檢測集團，既涉及縱向整合，也涉及橫向的跨地區(qū)整合。在食品藥品、醫(yī)療器械領域，食藥總局檢驗檢測資源不多，但不少地方已經(jīng)形成各具特色的檢測機構(gòu)體系，短期內(nèi)縱向整合有困難，可以考慮先松散整合，資源共享，優(yōu)勢互補，形成可用的檢驗檢測合力，再逐步推進資產(chǎn)等方面的實質(zhì)性整合，在此基礎上組建若干跨區(qū)域檢測集團。江蘇省將除南京以外的市縣所屬鍋爐檢驗所和特檢機構(gòu)進行了整合。貴州省質(zhì)監(jiān)局將鍋爐檢驗所和貴陽市鍋爐檢驗所合并，組建貴州省鍋爐壓力容器檢驗中心。跨地區(qū)、跨層級整合有難度，看條件，看可行性，但是方向，是需要，必須努力推進。
大力推進一批檢驗檢測認證機構(gòu)做強做大。
      這是整合工作的最終目的。國辦8號文件提出，整合工作的總體目標是到2015年，基本完成事業(yè)單位性質(zhì)的機構(gòu)整合，轉(zhuǎn)企改制基本到位，進一步做強做大檢驗檢測認證機構(gòu)；到2020年，建立完善的體制機制，形成現(xiàn)代檢驗檢測認證服務體系，培育一批技術(shù)能力強、服務水平高、具有國際影響力的檢驗檢測認證集團。實現(xiàn)這些目標是一個長期過程，不可能一蹴而就，必須經(jīng)過艱苦卓絕的努力。針對我國檢驗檢測機構(gòu)的現(xiàn)狀，應區(qū)分情況、分類指導。
      一是提升一批。中檢集團、中國船級社等規(guī)模相對較大的機構(gòu)是行業(yè)“領頭羊”，已經(jīng)具備做強做大的基礎，下一步重點是通過整合，創(chuàng)新體制，轉(zhuǎn)換機制，減少政府干預，增強內(nèi)生動力，激發(fā)生機活力，不斷拓寬業(yè)務領域，大力開拓國際市場，真正培育為世界知名品牌。
      二是壯大一批。我國是一個信息產(chǎn)業(yè)大國，隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進，相關(guān)領域檢測市場空間廣闊。工業(yè)信息化部所屬的“賽”字系列實驗室，即賽寶、賽迪、賽西、賽普，已有一定規(guī)模，具有很大潛力，應抓住機遇盡快整合，不斷提升綜合實力。
      三是扶持一批。對于目前規(guī)模相對較小、但有一定檢測品種優(yōu)勢的機構(gòu)，要加大政策扶持力度，推動其逐步做強做大。同時，還要放寬視野，鼓勵社會力量參與檢驗檢測機構(gòu)整合。
精心組織——
把各項任務落到實處
      整合檢驗檢測認證機構(gòu)情況復雜、涉及面廣，時間緊迫、任務繁重。各相關(guān)部門要把思想和行動統(tǒng)一到國務院的重大決策部署上來，堅定信心，把握方向，精心組織，統(tǒng)籌安排，確保各項任務順利推進、落實到位。
加強領導。
      為做好整合工作，中央編辦會同質(zhì)檢總局等部門成立了專門工作組，負責督促指導國辦8號文件精神的貫徹落實，研究整合涉及重大問題，研究擬訂工作安排和相關(guān)政策措施，組織協(xié)調(diào)跨部門、跨行業(yè)整合的重大事項等。各相關(guān)部門也要加強領導，健全工作機制，配備專門力量，明確落實責任，按照國務院要求，按照“分業(yè)推進”的工作方針，精心組織，完成好本部門本行業(yè)的整合任務。有重點任務的部門也可以考慮建立工作小組。
吃透文件。
      做好國務院有關(guān)部門的檢驗檢測認證機構(gòu)整合工作，不僅關(guān)系到中央一級相關(guān)改革的順利開展，而且對地方也有重要的示范作用。參與這項工作的同志要深刻領會國辦8號文件提出的要求和任務，學習《中共中央國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）、《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、《國務院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展高技術(shù)服務業(yè)的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕58號）等文件精神，注意與行業(yè)改革發(fā)展相銜接，注意研究國際趨勢，系統(tǒng)地貫徹中央和國務院提出的工作要求，全面落實好各項改革任務。
協(xié)同配套。
      國辦8號文件提出要研究完善產(chǎn)業(yè)、財稅、人事、收入分配、社會保險等配套政策。中發(fā)〔2011〕5號文件及配套文件對事業(yè)單位轉(zhuǎn)企方面已經(jīng)有了明確規(guī)定，還需要財政部、人力資源社會保障部結(jié)合實際，研究整合工作中涉及的政策性問題，為順利推進整合提供必要的政策支撐。
     需要強調(diào)的是，清理政策法規(guī)是一項重要的基礎性工作。要真正放開市場，打破行業(yè)壁壘和部門壟斷，必須從源頭上解決政策法規(guī)障礙，只有這樣社會力量才能進得來。這項工作不只是質(zhì)檢總局、法制辦、中央編辦的任務，最主要的是靠各相關(guān)部門做好基礎工作，盡快提出本部門本系統(tǒng)法律法規(guī)和政策文件的清理建議，以便相關(guān)部門按程序做好修法工作。
大膽探索。
      各部門所屬檢驗檢測認證機構(gòu)情況不同，整合的方式方法不能“一刀切”。不搞“畫地為牢”，不設統(tǒng)一模式，鼓勵大膽探索，有共性問題集體研究，好的經(jīng)驗和做法及時交流。同時，要注意把握節(jié)奏，既不失時機推進整合，又考慮單位實際和員工的承受力。條件成熟、形成共識的，要抓緊推進。情況復雜、短期內(nèi)難以實施的，可先行試點，進一步積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件，逐步推進。

務必重視四項工作

整合檢驗檢測認證機構(gòu)工作組組長、質(zhì)檢總局副局長、國家認監(jiān)委主任 孫大偉

北京鑒衡認證中心工作人員正在進行風電機組檢測。

轉(zhuǎn)變思想觀念
     檢驗檢測認證機構(gòu)整合工作是一項超前的戰(zhàn)略部署。從全球看，檢驗檢測認證領域收購兼并的步伐進一步加快，在經(jīng)濟不太景氣的情況下，這個領域相關(guān)的業(yè)務職能還在拓展，現(xiàn)在的國際技術(shù)貿(mào)易措施更多的是依賴檢驗檢測認證手段和措施。此次檢驗檢測認證機構(gòu)整合是為了做大做強，解決“小、散、亂”的現(xiàn)狀，要在體制創(chuàng)新上下功夫，還要下放行政審批，進一步激發(fā)活力。
目前，國際檢驗檢測認證公司也在全球范圍內(nèi)進行整合。業(yè)界普遍認為，中國目前是全球范圍內(nèi)發(fā)展空間最大的檢驗檢測認證市場，我國的檢驗檢測認證機構(gòu)面臨的國際競爭壓力是巨大的。由于體制機制等方方面面的障礙，我國的機構(gòu)在專業(yè)領域里無法實現(xiàn)綜合化、國際化的發(fā)展目標，難以與國際巨頭競爭。因此，要有思想觀念的轉(zhuǎn)變，不但要從支撐行政管理的角度，還要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度考慮，來認識檢驗檢測認證機構(gòu)整合工作。
推進法律法規(guī)立改廢
      要發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。整合工作最終目的是做大做強檢驗檢測認證機構(gòu)，這就需要解決法律法規(guī)的障礙，推進相關(guān)法律法規(guī)的立改廢。這也是《實施意見》中提出的一項重點任務。要摸清底數(shù)與基本情況，查找與檢驗檢測市場健康發(fā)展明顯不適應、不一致、不協(xié)調(diào)的法律法規(guī)，同步推進相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的立改廢工作，促進整合工作開展，保障整合工作成果。這項工作難度很大，希望大家予以重視和積極配合，盡快開展工作。
完善配套政策
      配套政策是順利推進整合工作的重要保障，也是基層同志一直呼吁、最為關(guān)心的跟進措施。目前有很多已出臺的政策適用于整合工作，下一步在整合過程中所涉及到方方面面的政策規(guī)定，可以進一步研討并提出需求。相關(guān)部門可以提出一攬子整合配套政策，打通改革整合的政策通道，形成強有力地政策支持。尤其要加強對先期改革試點單位的政策扶持，鼓勵大家看準方向，抓緊推動整合，在檢驗檢測市場競爭中搶占先機。
明確發(fā)展路徑
      對于面對市場發(fā)展的檢驗檢測認證機構(gòu)，一定要促進其按照“專業(yè)化、集團化、市場化、國際化”的方向去做大做強，提升一批、壯大一批、扶持一批，這也是檢驗檢測認證機構(gòu)整合2020年的工作目標。
     推進專業(yè)化提升，解決“做專做精”的問題。促進檢驗檢測認證機構(gòu)由提供單一檢驗檢測認證服務向面向設計開發(fā)、生產(chǎn)制造、售后服務全過程的分析、測試、檢驗等綜合服務發(fā)展。
推進集團化整合，解決“做強做大”的問題。引導各類檢驗檢測機構(gòu)聚集發(fā)展，推動檢驗檢測產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，推進市場化的運營，解決“體制機制”問題。以市場為導向，建立和完善激勵機制，提升市場競爭能力，提高檢測市場的占有份額。
      推進國際化發(fā)展，解決“發(fā)展方向”問題。積極參與國際標準的制修訂，開展檢測能力的國際互認，努力開拓國際檢測市場，提高檢驗檢測市場的國際占有率。隨著經(jīng)濟實力的增強和貿(mào)易的發(fā)展，我國出口產(chǎn)品遇到進口國越來越多的技術(shù)措施，迫切需要把檢驗檢測認證機構(gòu)做大做強，實施“走出去”戰(zhàn)略，進而推動我國產(chǎn)品出口。
對于根據(jù)需要保留的公益類實驗室，要促使其回歸公益的職能，為政府政策法規(guī)出臺提供技術(shù)支持，為社會化檢測機構(gòu)的監(jiān)管提供技術(shù)支撐，為重大國計民生項目提供技術(shù)服務，同時要解決市場失靈的問題。尤其是遇到重大突發(fā)性事件，還需要公益類的技術(shù)機構(gòu)發(fā)揮支撐作用。 （中國質(zhì)量報）